官方统计大数据应用专家组会议报告：数据治理与合作模式

关于报告 2021 年 8 月 16 日至 9 月 2 日期间，亚太经社会统计司组织了官方统计大数据专家组会议：数据治理和伙伴关系模式 该活动旨在探讨以下问题 - 探讨对国家统计局在大数据治理和伙伴关系；探索将大数据成功纳入官方统计的制度和法律基础；和国家经验分享 EGM 侧重于两个主题：大数据治理和大数据伙伴关系模型，由四场会议组成：两个公共统计咖啡馆和两个封闭式专家讨论 - 一个专门针对每个主题 两个关于数据治理和大数据合作模式的 Stats Cafe 分别有 150 多名在线参与者参加 Stats Cafe 的演示文稿和录音是公开的，并用于随后的专家讨论 这两个专家讨论有来自全国的 30 名参与者参加统计局、发展伙伴和私营部门 本报告重点介绍了专家组会议四次会议期间提出和讨论的要点 一、国家统计监管框架 国家数据生态系统超越了国家统计系统（如图 1 所示），包括隐私和数据保护以及对公共部门信息的访问和归档行为 这些行为指导国家层面数据的使用和再利用编制官方统计数据的规则和数据来源 此外，区域和全球原则、准则和框架为国家统计局提供了额外的指导 图 1 国家数据生态系统 资料来源：Gabriel Gamez，《原则、守则和规范框架》，Stats Café 演示文稿，2021 年 8 月 16 日 在许多国家，统计立法已经过时，不支持使用替代数据来源生成官方统计数据，尽管在产生更细粒度和及时数据的压力很大。在能力和资源有限的国家，一些国家统计局被迫使用替代数据来源生成官方统计数据的数据 在其他国家，领导人明显缺乏在决策中使用二手数据源的政治意愿 因此，各国在将替代数据源纳入官方统计数据方面具有不同的国家监管框架和经验 很少有国家通过国家立法来管理对非传统数据源的整体访问 其他国家试图单独规范对单个数据源的访问和使用 然而，也可以考虑将大数据用于公共利益，超出官方统计；可考虑用于改善公共服务、研究和其他领域 理想情况下，政府和 NSO 应努力制定统一的数据战略，指导政府和非政府行为者之间的数据收集、使用和重用 示例 1 例如，英国的《数字经济法》（2017 年）对出于统计、研究、公共服务提供、民事登记、欺诈识别和债务等目的而对任何数据源的访问进行了规定（图 2）通过这项立法，隐私部门数据也成为可能 此外，英国国家数据战略对推动使用数字经济法案的承诺为消除数据共享障碍提供了一种方法 遵循这一战略，国家统计局 (ONS) 正在引领通过跨政府协作提供综合数据服务 ONS 处于领先地位，因为它受到公众的高度信任，而综合数据方法是英国政府部门之间缺乏数据共享的解决方案 示例 2 印度尼西亚政府还制定了一项国家数据战略，但未涉及私营部门 BPS 统计局 印度尼西亚已开发了一个结合不同数据源的数据中心 它将解决与数据质量、缺乏标准化、平台众多等相关的问题然而，在过去的四年里，它已经接受了公私合作伙伴关系，并正在积极探索大数据并将其整合到官方统计中 图 2 我们在 DEA 中的角色 资料来源：Simon Whitworth，ONS 在数字经济法案中的角色，Stats Café 2021 年 8 月 16 日的演讲 机密性和个人数据保护被确定为将大数据用于官方统计的主要监管限制（图 3） 个人数据保护的监管框架因地区而异 印度尼西亚等国家正在批准符合一般数据保护的国家隐私法法规 (GDPR) 规定 其他遵循统计立法或官方统计的基本原则，指导个人数据保密然而，当涉及到不同政府实体之间的数据共享时，当前的个别部级立法可能会因为隐私问题而阻碍数据共享 这在多个国家也是如此，当试图通过监管机构访问数据时从私营部门收集数据，但由于法律限制无法与 NSO 或其他公共机构共享 图 3 2021 年 8 月 19 日大数据治理专家讨论期间收到的意见 该地区的一些国家正在调整其统计法案，在确定将大数据纳入官方统计生产的最佳做法方面需要支持。问题之一是国家统计局如何确保统计法案占上风保护数据共享的机构立法 示例 3 在印度尼西亚，议会目前正在修订《隐私法》，并允许在事先征得同意的情况下将个人数据用于统计目的。但是，现行统计法禁止个人数据共享，并要求行政数据以汇总数据的形式共享研究目的，在需要微观数据的情况下，通过数据使用协议书共享来自调查、人口普查和行政来源的非个性化数据 当涉及到手机数据的使用时，与移动网络运营商 示例 4 在英国，应用数据伦理中心通过自我评估工具和指导提供独立的专家伦理建议，并在研究设计阶段为研究和统计界提供伦理用户支持服务 在使用大数据时，持续遵守道德原则和立法对于维护公众对统计部门和统计系统的信任至关重要 在进行试点和数据整合时，国家统计局应不断表明他们正在按照立法精神开展工作并遵守隐私和道德原则 公众应了解他们的数据是如何使用的 但是，有人指出，确保数据的透明度和可访问性需要大量时间和资源 二、大数据项目规模化 从大数据实验到常规统计生产的大数据使用的过渡应该在试点阶段之后进行，以最大限度地提高各自应用程序的创新程度 NSO 应该首先以“早期失败”的敏捷方式测试许多选项，然后构建用于为特定应用程序访问和使用某些数据的用例和业务案例 这种方法有几个好处，其中包括有一个由方法专家组成的小型团队来进行试点、成本低和评估所需时间短在评估数据、基础设施和资源方面的过渡要求时，进一步集成数据的可行性和需求 虽然在大多数情况下，替代来源补充了传统的数据来源，但在某些情况下，它们可以替代某些统计数据的传统生产方式。这些案例包括使用移动定位数据替代家庭调查数据来评估印度尼西亚的国内旅游业，占印尼国内旅游业的三分之一。住户调查成本更高，粒度和周期性更大 对及时数据为政策提供信息和解决公共问题的需求可以促进或加速大数据的采用和整合 例如，在墨西哥，正在经历快速城市化，但每 10 年进行一次人口普查，国家统计和地理研究所 (INEGI ) 正在通过卫星图像监测城市扩张 同样，在澳大利亚，卫星数据用于住宅评估，从而节省资金和时间 三、大数据合作模式 要使用其他数据来源进行官方统计，国家统计局应首先确保对这些数据的访问 这些数据可以来自政府内部和私营部门的非政府机构 超越传统慈善倡议的新模式正在出现，如图 4 中突出显示的 图 4 NSO 访问 MNO 数据的新兴模型 资料来源：Martina Barbero，2021 年 8 月 30 日的 Stats Café 演示文稿 商业模式 NSO 可以通过商业模式访问私营部门数据，向公司支付全额或优惠价格以获取数据或服务 示例 5 在没有关于私营部门数据访问的监管指南的情况下，BPS Statistics Indonesia 与印度尼西亚无线网络提供商 Telkomsel 签订了商业协议，并签署了一份谅解备忘录移动网络运营商对存储信令数据的基础设施进行了大量投资，这对公司没有任何商业用途 这些成本解释了这种合作伙伴关系的商业方法 BPS 依赖于欧盟统计局关于使用移动定位数据的可行性研究中的指导专门从事移动定位数据 (MPD) 的旅游统计爱沙尼亚私人公司 Positium 为该项目提供了咨询服务 虽然 BPS 最初接触了各部委和监管机构，但它必须根据现行立法找到自己的方式来整合 MPD 因此，它向大数据迈出了第一步，随后该部紧随其后并与 BPS 合作访问相同的数据 互惠模型 另一种模型是互惠模型，其中 NSO 确定对私营部门的非货币激励措施，例如生成允许公司计算其市场份额的汇总数据 政府立法是欧洲几个国家采取的方法 这是英国数字经济法案和欧洲数据法案的一个例子 监管机构的中介 讨论的另一种方法是监管机构的中介 然而，一些 NSO 指出与监管机构的关系具有挑战性，重申监管机构可能不会与 NSO 共享数据，因为监管规定有限 其他模式 此外，在某些情况下，让监管机构参与大数据项目并没有什么用处 一个例子是 NSO 与商业银行的合作 作为监管机构，中央银行可能是洞察力的消费者之一，这可能使数据供应商不愿共享数据 在这种情况下，NSO 可以利用其独立性，而不涉及监管机构 另一方面，在某些情况下，让其他政府部门或监管机构参与进来，以加强获取数据的用例是有用的。此外，在某些情况下，私营部门可能会看到监管机构更多参与的好处 示例 6 Geostat 与广播和电子通信监管机构乔治娜国家通信委员会 (GNCC) 合作访问移动网络运营商的数据 监管机构获取并存储 MPD，并与 Geostat 分享见解 然而，监管机构遇到了技术问题和它目前正在解决的数据存储问题 这暂停了 Geostat 的项目 ONS 强调了另一种合作方式 Facebook 不与政府共享数据，但出于研究目的与大学共享数据 因此，ONS 与大学合作，基于 Facebook 数据汇总见解 通过这些合作模式中的大多数，NSO 无法访问原始数据，而是获得私营部门提供的见解和新服务 使用大数据时，NSO 无法控制数据或收集这些数据的方式 对于行政数据, 公共当局必须提前通知 NSO 他们收集的数据或其收集方式的任何变化长期不确定 由于 NSO 想要控制他们产生的数据，他们更不愿意处理高度不稳定的新数据源 无论采用何种协作模式，NSO 都需要以下内容： 清楚地了解他们请求访问的数据的用例， 了解这些组织，他们即将接近， 探索双赢的合作模式，并有效地与合作伙伴沟通， 拥有正确的技术、技能和法律支持， 制定支持性立法和/或与数据提供商签订谅解备忘录协议， 在使用公民数据的方式上保持透明， 成为优秀的促进者和主持人 四、挑战 国家统计局在考虑将大数据用于官方统计和建立大数据伙伴关系时面临多重挑战 专家组会议讨论了以下问题： 立法和隐私保护 立法是在官方统计中使用大数据的起点 各国需要改进其统计立法，以允许在官方统计中使用替代数据来源并规范对私营部门数据的访问 由于各国的国家监管框架不同区域内，NSO 正在探索最合适的合作模式 NSO 也可能更多地参与其他大数据、数据共享、数字政府和相关立法的起草和咨询，以确保跨政府数据工作的协调 个人数据保护和隐私仍然是一个高度关注的问题，需要在国家层面加以解决在大数据伙伴关系模型讨论期间还指出，NSO 不应给公民留下新的数据伙伴关系将放宽数据隐私规则的印象 采购、人员和技能 大多数 NSO 的设立不是为了解决新运营模式的数据伙伴关系，也不具备与私营部门谈判新伙伴关系的专业知识 NSO 缺乏与私营部门谈判和采购阶段的专家，并且经常询问统计人员和数据分析师成为采购专家 NSO 通常依靠一个小型法律团队来帮助满足他们的所有需求，这意味着律师没有足够的能力和人员来处理不熟悉的合作模式和法律协议 在当前条件下，国家统计局无法按照预期的速度和采购要求运作，专用于它的资源需要改变以应对新的需求 示例 7 在新加坡，有一个单独的政府实体 GovTech，它与私营部门谈判并监督对替代数据源的访问 GovTech 在与私营部门接触时整合用例，使其能够在官方统计数据之外开发更好的用例 数据访问成本 关于私营部门数据的获取成本存在许多争论 一些人认为应该免费提供，因为官方统计数据是一种公共产品 其他人承认私营部门向 NSO 提供数据和服务所产生的成本，因此有理由支付边际成本 其他 NSO 可能会选择支付市场价格或优惠价格，但对于此类模式，长期准入的可持续性通常仍然不确定。此外，一些 NSO 可能不希望为与其他供应商的商业模式开创先例。但是，通过选择这种方法，他们可能根本无法获得任何数据 此外，不仅要考虑访问数据的成本，还要考虑由于恢复到传统数据收集系统而产生的成本以及在传统数据不可用时失去的机会 五、国家统计局在大数据时代的角色演变 NSO 的角色在大数据时代不断演变，但变化的速度因国家而异 NSO 对及时和分类数据的需求不断增长 大数据的使用需要国家统计局的现代化，它们有时缺乏自信，害怕与数据持有者建立伙伴关系商业模式与采用业务流程同样重要 此外，在既定结构较少的情况下采用大数据更容易 重要的是要注意，为大数据做好准备取决于国家统计局运作的环境等因素以及有多少人口可以访问互联网，因为新数据必须与社会发展齐头并进 NSO 的作用之一是减少数据需求的重复，它们还可以在国家数据生态系统和支持性监管框架中发挥更重要的作用 一些 NSO 正在承担数据管理角色或调整其当前角色以满足需求大数据，这要求统计组织进行变革（图 5） 在此角色中，NSO 需要与合作伙伴建立信任并共同确定需要实现的目标 “国家统计局可以成为 MPD 的完美数据管家，如果它们能够更具创新性和灵活性，那么他们也将获得应得的资金” Siim Esko, Positium 图 5 从权威到管理 资料来源：Gabriel Gamez，《原则、守则和规范框架》，Stats Café 演示文稿，2021 年 8 月 16 日 NSO 中的许多当前业务流程不适应数据集成，因为许多部门各自为政 向大数据的过渡需要改变组织结构，要么雇用更多员工，要么改变当前员工的工作方式 NSO 不应只雇用数据科学家，但要利用组织内已有的必要技能，让人们在内部以及与其他公共和私人组织进行更多合作 VI 后续步骤 考虑到此次活动的主要收获以及未来在官方统计大数据方面的合作，与会者强调立法、知识共享和培训是优先领域（图 6） 讨论有助于更好地了解 NSO 的需求和发展伙伴可以更好地支持他们的领域 图 6 2021 年 9 月 2 日大数据治理专家讨论期间收到的答复 NSO 需要在访问数据源方面获得指导，同时也需要向政府和议会证明其工作的合理性由于许多国家统计局正在调整其统计立法或探索使用替代数据来源进行官方统计，因此已确定了几个支持领域 国家统计局在获取数据源方面需要指导，但也需要向政府和议会证明其工作的合理性 由于许多国家统计局正在调整其统计立法或探索将替代数据源用于官方统计，因此已经确定了几个支持领域 NSO 需要在有利于官方统计大数据使用的主要监管规定方面获得国际指导，以及可以让 NSO 放慢脚步并专注于优先发展的检查点。国家具体情况有限的国家方法 亚太经社会可以提炼出复制研究的共同线索 国家统计局还需要通过有利于官方统计和隐私保护的大数据使用的法律框架示例的支持 国家统计局对对《统计法》进行必要的修订感兴趣将使他们在保护数据共享的机构立法和从私营部门获取数据的指导上占上风 NSO 需要访问与大数据相关的最佳实践，以更好地了解大数据格局、用例、合作模式和法律框架NSO 需要在国内发展数据合作伙伴关系，他们还应该向其他 NSO 学习并发展与其他 NSO 的合作伙伴关系 他们希望从其他 NSO 那里获得学习机会 区域和全球组织可以在区域和/或全球层面与跨国公司协商数据访问，以从实现规模经济中受益 他们还可以为使用区域大数据中心和平台提供指导...
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